Continua, a suon di carta bollata, la querelle a distanza tra la diocesi di ischia e il comune di casamicciola terme, per la vertenza legata allo stabile in località sentinella di proprietà della chiesa e requisito dal sindaco Castagna nel novembre 2017.
Dopo aver ottenuto l’accoglimento della richiesta di sospensione del provvedimento impugnato, prima dal Tar e poi dal Consiglio di Stato, oggi la diocesi chede il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti. Il ricorso presentato il 18 giugno tramite il legale avvocato Bruino Molinaro è stato sottoscritto da mons.Pietro Lagnese, in uno forse die suoi ultimi atti nella qualità di amministratore apostolico della diocesi di Ischia.
Il T.A.R. Infatti aveva ritenuto sussistenti anche i presupposti per condannare l’amministrazione resistente al pagamento in favore dell’ente ricorrente delle spese processuali.
Secondo la stima effettuata dall’Ing. Benito Trani, il danno patrimoniale ammonterebbe ad almeno € 92.000 corrispondente al valore di mercato.
Il testo del ricorso:
“…RICORRE
Mons. LAGNESE PIETRO nella qualità di amministratore apostolico della Diocesi di Ischia, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Bruno Molinaro
PER LA CONDANNA
del COMUNE di CASAMICCIOLA TERME, in persona del Sindaco, nonché di quest’ultimo quale UFFICIALE di GOVERNO, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dalla Diocesi di Ischia in conseguenza della illegittima adozione dell’ordinanza n. 188 del 28 novembre 2017, con la quale è stata disposta, in violazione di legge e con evidente eccesso di potere, la requisizione dell’immobile sito alla via Castanito, località Sentinella, di proprietà della Parrocchia di Santa Maria Maddalena e nella disponibilità della predetta Diocesi di Ischia.
L’Ente Diocesi di Ischia, attuale ricorrente, ha la giuridica e materiale disponibilità, in virtù di regolare “Contratto di Comodato di
Immobile ad Uso Parrocchiale” del 5 settembre 2016, del fabbricato sito in Casamicciola Terme alla via Vicinale Castanito, località “Sentinella”, di proprietà della “Parrocchia di Santa Maria Maddalena”. L’immobile si sviluppa su di un lotto completamente recintato, della superficie complessiva di circa m² 1700, accessibile attraverso viale privato dalla strada pubblica via Castanito. Il lotto comprende, in particolare, un manufatto edilizio articolato su tre livelli: – un piano di maggiore superficie (circa m² 400) a livello terra, rialzato di circa 80 cm dal piano di campagna; – due piani di minore superficie (circa m² 95) a livello primo ed a livello seminterrato; il tutto per uno sviluppo planimetrico complessivo lordo di circa mq 600 ed un volume lordo totale di circa m³ 2.200. 2. L’immobile in questione è legittimo, risultando acquisito nulla-osta paesaggistico ad opera della Soprintendenza ai Monumenti di Napoli, che lo ha rilasciato con nota n. 3534 del 14 giugno 1963. I lavori per la sua realizzazione, eseguiti sotto il controllo dell’Ufficio del Genio Civile di Napoli e della Cassa per il Mezzogiorno, sono stati certificati come regolari con collaudo finale del 22 luglio 1969, commissionato dalla Cassa per il Mezzogiorno. In data 21 ottobre 1968 è stato anche rilasciato il certificato di agibilità. 3. Senonché, a seguito dell’evento sismico del 21 agosto 2017, che ha interessato il comune di Casamicciola Terme, e di successivo accertamento sui luoghi da parte di tecnici della Protezione Civile, l’immobile sopra descritto è stato dichiarato “temporaneamente inagibile” ed i lavori a farsi sono stati così indicati: “risanamento tamponature e messa in sicurezza dei rivestimenti interni ed esterni”. Preso atto di tale giudizio, in data 3 novembre 2017, prot. n. 13414, Don Emanuel Monte, nella qualità di delegato all’Edilizia di Culto dell’Ente Diocesi di Ischia, ha presentato segnalazione certificata di inizio attività per la esecuzione, presso il predetto immobile, di un intervento di recupero consistente in: “Lavori di ordinaria e straordinaria manutenzione ad un manufatto esistente – Opere nel rispetto delle superfici e volumetrie esistenti – Abbattimento delle barriere architettoniche con elementi non percepibili da punti pubblici di osservazione – Miglioramento statico dell’edificio con fibre composite in FRP – Creazione di un centro sociale diurno per la famiglia e la disabilità “Casa Santa Maria della Tenerezza”. Alla S.C.I.A. sono stati allegati: – relazione tecnica asseverata del progettista, arch. Giuseppe Liguori, del 13 ottobre 2017, riportante, oltre alla indicazione delle opere di progetto (risanamento e ripristino degli elementi strutturali degradati; adeguamento sismico di tutte le strutture sia verticali che orizzontali; risanamento igienico sanitario con il rifacimento delle porzioni d’intonaco ammalorato, delle impermeabilizzazioni e di alcuni infissi; riqualificazione e riadattamento degli ambienti e degli spazi esterni con adeguate risistemazioni e creazione di elementi di ordine minore non percepibili da pubblici punti di osservazione, finalizzati all’abbattimento delle barriere architettoniche; adeguamento degli impianti alle vigenti norme di Sicurezza e del Risparmio Energetico), la
asseverazione sulla conformità delle opere alla normativa urbanistico-paesaggistica, ai regolamenti comunali, alle norme di sicurezza ed igienico-sanitarie vigenti; – relazione tecnica strutturale riportante gli interventi di miglioramento strutturale di progetto; – scheda AeDES della Protezione Civile; – dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà sulla disponibilità del bene e sulla legittimità dello stesso; – versamento diritti di istruttoria; – DURC dell’impresa esecutrice. – Elaborato grafico progettuale, riproducente lo stato di rilievo e lo stato di progetto del fabbricato. Con nota prot. n. 13421 del 3 novembre 2017 (nella stessa data di presentazione della S.C.I.A.), il responsabile del procedimento ha sospeso la pratica e richiesto chiarimenti sulla S.C.I.A. presentata, avendo – a suo dire – rilevato non meglio precisate “incongruenze circa la destinazione urbanistica”, oltre che sulle “modifiche prospettiche che necessitano del nulla osta paesaggistico”. 4. In disparte l’illegittimità di tale provvedimento, quel che è più grave è che il Sindaco del comune di Casamicciola Terme, con ordinanza del 28 novembre 2017, n. 188, ha in seguito disposto ex abrupto, ai sensi dell’art. 7 allegato E della legge 20 marzo 1865 n. 2248 e dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000, la requisizione dell’immobile « per destinarlo immediatamente a scuola dell’infanzia dell’Istituto Comprensivo “Ibsen” di Casamicciola Terme, e sino a quando non si sarà provveduto a rendere agibile il plesso Ibsen e comunque non oltre 24 mesi dalla data della esecuzione ».
L’Ente Diocesi di Ischia ha impugnato tempestivamente tale provvedimento innanzi a codesto T.A.R. (ricorso n. 443/2018 reg. gen.) sulla base dei seguenti mezzi di censura.
« 1. INCOMPETENZA DEL SINDACO DEL COMUNE DI CASAMICCIOLA TERME AD ADOTTARE ATTI DI COMPETENZA DEL PREFETTO (U.T.G.) DI NAPOLI. VIOLAZIONE DELL’ART. 7, ALLEGATO E, DELLA LEGGE 20 MARZO 1865, N. 2248. 2. SVIAMENTO DI POTERE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ECCESSO DI POTERE PER INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE, SOTTO ALTRO PROFILO, DELL’ART. 7 DELL’ALLEGATO A DELLA LEGGE 20 MARZO 1965, N. 2248. VIOLAZIONE ART. 3 LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL ”GIUSTO PROCEDIMENTO”. TRAVISAMENTO. GENERICITÀ. PERPLESSITÀ. CONTRADDITTORIETÀ. MANIFESTA INGIUSTIZIA. 3. VIOLAZIONE ARTT. 7 E 8 DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL “GIUSTO PROCEDIMENTO” SOTTO ALTRO PROFILO ».
Con ordinanza n. 308 del 28 febbraio 2018, codesto T.A.R.:
« – ritenuta l’irrilevanza ai fini del decidere di quanto dedotto dal Comune in sede di memoria di costituzione, non potendosi annettere rilievo né alla questione dominicale dell’immobile di cui è causa, né alla destinazione funzionale gravante ex lege sul medesimo, in quanto elementi non posti a base del gravato provvedimento, non suscettibile
pertanto di essere integrato ex post con una mera memoria difensiva;
– ritenuta l’istanza di sospensiva meritevole di accoglimento per sussistenza del periculum in mora e del fumus boni iuris sotto l’assorbente profilo del dedotto vizio di incompetenza, in quanto, come del resto ritenuto dalla stessa Prefettura nella memoria di costituzione, nell’ipotesi di specie difettano i presupposti per la qualificazione del provvedimento in termini di ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 T.U.E.L., trattandosi di atto tra l’altro adottato, sebbene durante la perduranza dello stato di emergenza, a più di tre mesi dal sisma – e ad oltre due mesi dall’inizio delle scuole – per cui l’atto risulta ricollegabile all’esercizio del potere di cui all’art. 7 della l. n. 2248/1865, all. E, esercitabile dal Sindaco solo se presenti eccezionali motivi di assoluta necessità e urgenza tali da non consentire l’intervento del Prefetto (cfr. Adunanza Plenaria n. 10 del 2007), eccezionali motivi non ravvisabili nell’ipotesi di specie, avuto riguardo alla circostanza che, come innanzi precisato, l’atto è stato adottato ad oltre tre mesi dal sima e ad oltre due mesi dall’inizio delle scuole »,
ha accolto la richiesta cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
Tale ordinanza, gravata dal comune di Casamicciola Terme, è stata, poi, confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 3473 del 27 luglio 2018.
All’esito dell’udienza pubblica del 6 dicembre 2018, codesto T.A.R., con ordinanza n. 7146/18,
« ritenuto inoltre, con riferimento al merito della controversia, avuto riguardo sia a quanto dedotto nel secondo motivo di ricorso in merito alla insussistenza dei presupposti per potere destinare l’immobile
de quo a scuola dell’infanzia dell’Istituto Comprensivo “Ibsen”, sia a quanto dedotto all’udienza di discussione dalla difesa del Comune resistente, di dovere disporre verificazione al fine di accertare se sussistano i presupposti, avuto riguardo alla vulnerabilità sismica, per la destinazione di tale immobile ad edificio scolastico e/o alla necessità dell’effettuazione di lavori di miglioramento sismico o di adeguamento sismico;
– ritenuto al riguardo che la verificazione sia mezzo da preferirsi rispetto alla consulenza tecnica richiesta dalla difesa del Comune, in considerazione di quanto previsto dall’art. 63 comma 4 c.p.a. secondo cui “Qualora reputi necessario l’accertamento di fatti o l’acquisizione di valutazioni che richiedono particolari competenze tecniche, il giudice può ordinare l’esecuzione di una verificazione ovvero, se indispensabile, può disporre una consulenza tecnica” »,
ha, appunto, disposto “verificazione” al fine di accertare la sussistenza o meno dei presupposti, avuto riguardo alla vulnerabilità sismica, per la destinazione dell’immobile di che trattasi ad edificio scolastico, ovvero la necessità dell’effettuazione di lavori di miglioramento sismico o di adeguamento sismico.
All’uopo, ha nominato verificatore il Dirigente preposto all’Ufficio della Regione Campania, Direzione Generale per il Governo del Territorio, i lavori pubblici e la protezione civile, UOD Genio civile di Napoli.
Svolti i necessari accertamenti sui luoghi, il verificatore designato, in data 30 aprile 2020, ha depositato il proprio elaborato, con il quale ha confermato integralmente le valutazioni effettuate dal consulente tecnico dell’Ente ricorrente, l’ing. Benito Trani, rilevando in
particolare che:
« – NON RISULTA DEPOSITATA PRESSO L’UFFICIO DEL GENIO CIVILE ALCUNA DOCUMENTAZIONE;
– NON È ALLEGATA LA RELAZIONE GEOLOGICA. LA GEOLOGICA IN SITU RAPPRESENTA UNA NECESSITÀ IN CONSIDERAZIONE DELLE PROBLEMATICHE LEGATE AL RECENTE SISMA;
– LE INDICAZIONI SULLE FONDAZIONI (TRAVI ROVESCE E PLINTI COLLEGATI CON TRAVI) SONO CONTRADDETTE DAI GRAFICI DI RILIEVO STRUTTURALE CHE NON RIPORTANO LE TRAVI DI COLLEGAMENTO;
– SONO STATE EFFETTUATE INDAGINI LIMITATE PER IL C.A. SENZA EFFETTUARE LE STESSE PER OGNI ELEMENTO PRIMARIO;
– DALLE PROVE MANCANO I CAMPIONI RELATIVI A TUTTE LE ARMATURE;
– DOPO AVER DICHIARATA ADEGUATA LA STRUTTURA, I TECNICI INCARICATI DAL COMUNE DICHIARANO CONTRADDITTORIAMENTE LA PREVISIONE DI INTERVENTI DI PROGETTO DEI QUALI NON VI È TRACCIA;
– VISTO L’USO PUBBLICO, AVREBBE DOVUTO ESSERE REDATTA UNA OPPORTUNA PRATICA DI VALUTAZIONE DELLA SICUREZZA DA INOLTRARE AL GENIO CIVILE PRIMA DI ESEGUIRE L’ORDINANZA O, NELLE MORE DELL’IMMEDIATO PERICOLO, IN CORSO DI
ESECUZIONE DEI LAVORI;
– LA VALUTAZIONE REDATTA E’ CARENTE NEI CONTENUTI IN PIU’ PUNTI;
– L’UNICA MODALITÀ PER GARANTIRE LA SICUREZZA E L’ELIMINATO PERICOLO DI UNA STRUTTURA PUBBLICA È VERIFICARLA E PRESENTARE LA DOCUMENTAZIONE AI COMPETENTI UFFICI AL FINE DELLA RELATIVA DICHIARAZIONE DI AGIBILITÀ. L’ASSUNZIONE DI RESPONSABILITA’ CON IL COLLAUDO STATICO DA PARTE DEL TECNICO INCARICATO È OBBLIGATORIA PER GLI ISTITUTI SCOLASTICI PER LE STRUTTURE (NTC 2018 D.P.R. 380/01).
TALE COLLAUDO NON ESISTE ».
In conclusione, il verificatore ha confermato che, per l’utilizzo ad edificio scolastico dell’immobile in questione, era obbligatoria la valutazione di sicurezza nel rispetto delle NTC 2018 (la valutazione effettuata dal comune era invece assolutamente carente e di fatto inesistente, mancando tra l’altro la necessaria verifica da parte dell’ufficio del genio civile cui non sono stati mai trasmessi i documenti).
A fronte di tali evenienze e ritenuta la causa matura per la decisione, codesto T.A.R. ha, quindi, definito il giudizio, dichiarando, con sentenza n. 5460 del 23 novembre 2020, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, essendo nel frattempo venuta meno l’efficacia dell’impugnata ordinanza che aveva disposto la requisizione in uso del cespite conteso fino alla data del 27 novembre 2019.
Con tale sentenza, codesto T.A.R. ha, tuttavia, ritenuto sussistenti anche i presupposti per condannare l’amministrazione resistente al pagamento in favore dell’ente ricorrente delle spese processuali, alla stregua del criterio della soccombenza virtuale, sulla base della seguente motivazione.
« … In ordine alla posizione processuale dell’amministrazione dello Stato, scrutinando le doglianze articolate dai ricorrenti, come detto, al solo scopo di determinare la soccombenza virtuale, le risultanze processuali, in particolare l’esito della verificazione disposta con l’ordinanza istruttoria n. 3985/2019, consentono di affermare la fondatezza del gravame, assumendo portata decisiva ed assorbente il secondo mezzo di impugnazione con cui è stato censurato il gravato provvedimento sotto il profilo sia del difetto dei presupposti di legge, sia dell’eccesso di potere, in ragione della lacunosità della esposta motivazione e dell’espletata istruttoria.
In particolare, nella fattispecie non è dato rinvenire la sussistenza dei requisiti necessari per giustificare l’emanazione da parte del Sindaco del provvedimento di requisizione dell’indicato bene immobile con violazione del diritto di proprietà.
Il ricorso al provvedimento straordinario della requisizione, previsto dalla L. n. 2248/1865, può essere adottato dal Sindaco per fronteggiare delle situazioni di urgente e grave necessità pubblica, a condizione che le caratteristiche di queste ultime rendano impossibile il tempestivo intervento dell’autorità Prefettizia.
Pertanto, il Sindaco può agire in luogo del Prefetto soltanto in presenza dei presupposti che configurino la “grave necessità pubblica” ai sensi dell’art. 7 della L. n. 2248/1865 alleg. E, e quindi soltanto
allorquando “per grave necessità pubblica l’autorità amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata” (cfr., tra le tante, Cons. di Stato, Ad. Pl., 30 /7/2007 n. 10).
La normativa relativa all’esercizio del potere di requisizione è di stretta interpretazione in quanto incide sul diritto costituzionale fondamentale della proprietà privata dei beni immobili.
La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito i limiti di utilizzo dello strumento del potere extra ordinem in materia di ordinanza da parte del Sindaco, affermando che lo strumento dell’ordinanza di cui all’art. 7 della L. n. 2248/1865 soccorre in tutti i casi in cui l’utilizzo degli ordinari strumenti giuridici non consenta quell’immediatezza e quella particolare efficacia del rimedio che siano imposte dalle circostanze gravi e urgenti costituenti il presupposto per il ricorso all’istituto dell’ordinanza di requisizione; quest’ultima si connota per una caratterizzazione sussidiaria rispetto agli ordinari rimedi ordinamentali, proprio allo scopo di intervenire in modo più rapido e diretto ove, in base a un giudizio discrezionale dell’amministrazione, i rimedi ordinari, vuoi per la complessità ed eccessiva durata dei procedimenti, vuoi per l’insufficienza delle previsioni dispositive da essi consentite, non siano bastevoli al fine di garantire i beni supremi della salute pubblica e della pubblica e privata incolumità (cfr. ex multis T.A.R. Campania – Napoli, sez. V, 08 luglio 2009 n. 3790).
Orbene, nella fattispecie in esame, il Sindaco ha dovuto affrontare il problema derivante dalla necessità di reperire immobili da adibire ad edifici scolastici a causa della condizione di inagibilità in cui
versavano quelli preesistenti determinata dall’evento sismico che aveva attinto il territorio comunale nell’agosto dell’anno 2017.
Tuttavia, il provvedimento in questione è stato adottato non solo allorquando era decorso un notevole lasso di tempo dal verificarsi dell’evento sismico, precisamente dopo tre mesi dal sisma e dopo due mesi dall’inizio dell’anno scolastico, ovverosia in presenza di un’oramai stabilizzata condizione di penuria e deficienze strutturali degli edifici scolastici, ma anche senza aver previamente verificato, mediante i necessari accertamenti, l’idoneità dell’immobile requisito ad essere adibito ad edificio scolastico.
In ordine al primo profilo, lo straripamento dai rigorosi limiti fissati dalla norma, – che prevedono e disciplinano il potere di requisizione -, emerge con evidenza ove si consideri che la civica amministrazione, con la motivazione corredante l’impugnato provvedimento, non ha affatto chiarito che, nonostante l’avvenuta stabilizzazione della delineatasi situazione emergenziale, ricorresse l’impossibilità di impiegare gli ordinari strumenti esistenti per affrontare l’insorta problematica, e quindi che l’adottata ordinanza rappresentasse l’unica soluzione possibile al momento della sua emissione.
Di conseguenza, l’atto impugnato si pone in palese contrasto con i principi elaborati in materia dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui i provvedimenti di requisizione di beni privati per grave necessità pubblica possono essere adottati dal Sindaco soltanto allorquando siano presenti eccezionali motivi di assoluta necessità e urgenza tali da non consentire l’intervento del Prefetto. È, viceversa, precluso il ricorso al provvedimento extra ordinem qualora quest’ultimo
sia volto ad ovviare all’inerzia, protrattasi nel tempo, della stessa Pubblica amministrazione (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, 5 dicembre 2007, n. 12584).
Quanto, infine, al rilevato difetto di istruttoria, appare sul punto dirimente l’esito della condotta verificazione (vedi relazione depositata in data 30.6.2020), avendo il nominato esperto accertato che il manufatto, nonostante apparisse in buono stato di conservazione, “con riferimento al corpo delle aule, nella parte posteriore, mostrava segni e fessurazioni riconducibili al sisma 2017, concentrati prevalentemente sui punti di congiunzione tra le murature e la struttura intelaiata. Tale aspetto imponeva la necessità di qualificare la natura degli interventi di bonifica con riferimento alle murature (intonaci armati, reti, rinforzi, ecc.) con attenzione ai solai e alle fondazioni e qualora necessario alla struttura intelaiata”.
A causa del rilevato quadro fessurativo, l’individuazione dei lavori necessari per scongiurare o attenuare il rischio sismico avrebbe dovuto indurre la civica amministrazione, prima di disporre la requisizione, ad espletare adeguate indagini nonché una corretta valutazione della sicurezza che rappresentasse lo stato dell’edificio, essendo le medesime indispensabili per destinare l’immobile all’indicato uso.
È ben noto che l’adozione di un’ordinanza di requisizione presuppone una congrua motivazione ed una esaustiva istruttoria, tale da suffragare sia l’effettiva sussistenza della situazione non tipizzata dalla legge di pericolo effettivo, sia l’idoneità delle misure indicate nel provvedimento a porvi rimedio, in guisa tale che sia giustificata la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la
possibilità di derogare alla disciplina vigente. Per contro, nell’odierna fattispecie l’ordinanza è stata emanata per fronteggiare una situazione oramai acclarata e nota all’Amministrazione, senza alcuna prova né della necessità assoluta di porre in essere un intervento non rinviabile, né dell’idoneità dell’immobile requisito a contribuire a fronteggiare la rilevata carenza di edifici scolastici dichiarati agibili successivamente all’evento sismico (cfr.: Cons. St., sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150).
In definitiva, la fondatezza dell’assorbente motivo esaminato, ai fini della soccombenza virtuale, induce a porre le spese di giudizio, compresi gli oneri dell’espletata verificazione liquidati come in dispositivo, tenuto conto della natura e del contenuto della prestazione commessa al nominato ausiliario del giudice, a carico del resistente Comune ».
Così ricostruita la vicenda processuale, ne deriva che la condotta posta in essere dal comune di Casamicciola Terme e dal Sindaco, quale Ufficiale di Governo, sia stata caratterizzata, nella specie, da evidente colpa grave ed abbia, comunque, generato danni ingiusti, suscettibili di risarcimento.
IN ORDINE AI PREGIUDIZI SUBITI
1. È certo in primo luogo che la illegittima adozione da parte del Sindaco di Casamicciola Terme, quale Ufficiale di Governo, del provvedimento di requisizione abbia provocato all’Ente Diocesi di Ischia notevoli danni patrimoniali.
È, infatti, documentalmente dimostrato che, nonostante il riconoscimento della illegittimità del provvedimento ablatorio sin dalla fase cautelare del predetto giudizio amministrativo e la restituzione del bene requisito a far data dal mese di dicembre 2018, codesto T.A.R.
abbia, poi, disposto la “verificazione” con ordinanza collegiale del 13 dicembre 2018.
È del pari dimostrato che l’attività istruttoria si è definitivamente conclusa soltanto con il deposito del relativo elaborato peritale, avvenuto il 30 aprile 2020.
Tale circostanza ha – di fatto – impedito all’ente ricorrente di disporre del cespite per oltre due anni e di procedere, altresì, alla esecuzione di quegli interventi “di bonifica con riferimento alle murature (intonaci armati, reti, rinforzi, ecc.) con attenzione ai solai e alle fondazioni e qualora necessario alla struttura intelaiata”, ovvero di quei lavori necessari per scongiurare o attenuare il rischio sismico, così come caldamente raccomandato dallo stesso verificatore nominato da codesto T.A.R.
A ciò va aggiunto, per quanto possa occorrere, che, durante il tempo occorrente per la definizione del giudizio, l’Ente Diocesi di Ischia non ha nemmeno potuto ottenere il finanziamento necessario a garantire la completa messa in sicurezza dell’immobile con adeguamento dello stesso alla normativa antisismica a causa dell’impedimento frapposto dalla C.E.I. a finanziare l’attuazione di un progetto ancora “sub iudice”.
In definitiva, sino all’esito del giudizio amministrativo, la Diocesi di Ischia, non avendo eseguito le necessarie opere di messa in sicurezza, non ha potuto utilizzare l’immobile del quale aveva la piena disponibilità prima della adozione del provvedimento di requisizione.
Ciò ha determinato, secondo la stima effettuata dall’Ing. Benito Trani, un danno patrimoniale di almeno € 92.000,00, corrispondente al valore di mercato.
Sul punto, l’esperto ha così argomentato nell’elaborato peritale che si deposita in giudizio unitamente al presente ricorso.
« A seguito dell’evento sismico del 21 agosto 2017, l’immobile è stato requisito dal Comune di Casamicciola Terme con illegittima ordinanza n. 188 del 28 novembre 2017, per destinarlo immediatamente a scuola dell’infanzia dell’Istituto Comprensivo “Ibsen” di Casamicciola Terme, e sino a quando non si sarà provveduto a rendere agibile il plesso Ibsen e comunque non oltre 24 mesi dalla data della esecuzione.
Per effetto dell’emissione dell’ordinanza predetta, del procedimento incardinato innanzi al TAR e della verificazione disposta dallo stesso TAR, conclusasi con il deposito dell’elaborato peritale in data 30 aprile 2020, per l’Ente Diocesi di Ischia è stato impossibile effettuare i necessari lavori di risanamento ed utilizzare l’immobile, a far data dal 28 novembre 2017 e fino al 30 aprile 2020.
Al fine di valutare il conseguente danno patrimoniale per tale mancato utilizzo, accertata la commerciabilità del bene, occorre preliminarmente effettuare la stima dell’immobile.
Le metodologie generalmente utilizzate per determinare il valore di mercato di un bene sono di due tipi:
– metodologia diretta, basata sulla comparazione con prezzi di compravendita di beni similari, risalenti ad un periodo prossimo a quello della stima;
– metodologie indirette, utilizzate in assenza di dati che consentano l’uso della metodologia diretta, basate sulla ricerca indiretta del valore di mercato ed attuate attraverso approccio tecnico
(determinazione del costo di produzione deprezzato) o finanziario (valore di capitalizzazione).
Risultando impossibile far ricorso all’approccio di mercato, sia per assenza di dati di compravendita rilevabili, sia per impossibilità di ipotizzare una trasformazione in beni suscettibili di apprezzamento sul mercato, si procederà determinando il costo di costruzione di un immobile di pari utilità con tecnologie attuali, successivamente deprezzato per tener conto di vetustà ed obsolescenza.
Il procedimento consta delle fasi seguenti:
– definizione dei tempi dell’operazione finanziaria;
– determinazione dei costi, diretti ed indiretti, di acquisto dell’area;
– determinazione dei costi, diretti ed indiretti, di costruzione;
– determinazione degli oneri finanziari;
– determinazione dell’utile imprenditoriale;
– determinazione del valore di riproduzione a nuovo;
– calcolo del deprezzamento;
– determinazione del valore di riproduzione.
Sarà utilizzata la formula semplificata seguente:
V = Ca + Cc + Of + Up – D
ove:
V = valore di riproduzione deprezzato;
Ca = costo di acquisto dell’area;
Cc = costo di costruzione;
Of = oneri finanziari;
Up = utile imprenditoriale;
D = deprezzamento.
Si utilizzeranno, poi, i dati seguenti:
– in relazione al costo di acquisto del terreno, si
opererà un valore pari al 20% del valore complessivo del fabbricato;
– in relazione al costo di costruzione, si adopererà il valore unitario di €/mq 1200,00, incrementato del 25% per lavori sull’isola d’Ischia, per un totale di €/mq 1500,00, cui vanno aggiunti i costi di sistemazione delle aree esterne per €/mq 80,00 circa, gli onorari professionali pari al 10% e le spese generali al 2%;
– per la determinazione degli oneri finanziari si applicherà un tasso del 2,5% sull’intero capitale investito, per la durata di un anno;
– considerati i tempi di costruzione e la ridotta rischiosità (trattandosi di opera di interesse pubblico), si valuterà un utile imprenditoriale pari al 6% sul totale del capitale investito;
– in relazione, infine, al deprezzamento si adopererà il valore del 20% relativo al degrado per vetustà.
Tanto premesso, si passa a determinare i costi, diretti ed indiretti, di costruzione, pari a:
mq 600 x €/mq 1.500,00 = € 900.000,00
cui vanno aggiunti:
costo di sistemazione aree esterne:
mq 1200 x €/mq 80,00 = € 96.000,00
onorari professionali € 996.000,00 x 0,10 = € 99.600,00
spese generali € 1.095.600,00 x 0,02 = € 21.912,00
per un totale dei costi, diretti ed indiretti, di costruzione, pari a:
(900.000,00+96.000,00+99.600,00+21.912,00) Euro 1.117.512,00, che si approssima ad Euro unmilionecentoventi/00 (1.120.000,00).
In base al costo generale di costruzione predetto, si determineranno gli ulteriori seguenti fattori:
– costo acquisto area € 1.120.000,00 x 0,20 = € 224.000,00;
– oneri finanziari € 1.120.000,00 x 2,5% x 1 = € 28.000,00;
– utile imprenditoriale € 1.120.000,00 x 6% = € 67.200,00;
per un corrispondente valore del costo generale di produzione pari a:
(1.120.000,00+224.000,00+28.000,00+67.200,00) Euro 1.439.200,00 che si approssima a Euro 1.440.000,00.
A tale valore, occorre poi detrarre il deprezzamento per degrado da vetustà, pari a € 1.440.000,00 x 0,20 = € 288.000,00.
In definitiva, il valore del complesso immobiliare in esame, determinato con il metodo del costo di produzione deprezzato, determinato con la formula semplificata:
V = Ca + Cc + Of + Up – D
è pari a Euro (1.440.000,00–288.000,00) unmilionecentocinquantaduemila/00 che si approssima a Euro unmilionecentocinquantamila/00 (1.150.000,00).
Applicando un saggio di capitalizzazione del 3,5% calcolato con l’applicazione dei dovuti coefficienti correttivi, il danno per mancato utilizzo per 29 mesi è pari a:
1.150.000,00 x 3,5% x 29/12 = Euro 92.270,83
Che si approssima ad Euro novantaduemila/00 (92.000,00).»
Non pare dubitabile, inoltre, che l’illegittimo “modus operandi” del comune di Casamicciola Terme si sia tradotto, nel caso in esame, nella adozione di un atto gravemente lesivo anche della immagine della Diocesi di Ischia, e tanto in ragione del rilevante “strepitus” che la vicenda ha determinato nella comunità (non solo) isolana.
Numerosi, infatti, sono stati gli articoli di giornale in cui il comune di Casamicciola Terme ha dichiarato di aver agito nell’esclusivo interesse dei cittadini e, soprattutto, dei bambini che non avevano più la loro scuola danneggiata dal sisma, inducendo l’opinione pubblica a ritenere che la difesa giudiziaria intrapresa dalla Diocesi di Ischia fosse esclusivamente preordinata alla tutela di interessi squisitamente economici, in contrasto con la finalità di assistenza dei bisognosi, presidio evangelico contro le marginalità sociali.
Va ricordato, in proposito, che, allorquando si verifichi la lesione dell’immagine di un qualunque ente, anche morale, la Suprema Corte di Cassazione ritiene risarcibile, oltre al danno patrimoniale, anche il danno non patrimoniale, “costituito – come danno c.d. conseguenza – dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica nella quale si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo dell’incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell’agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica di norma interagisca, dovendosi procedere in tal caso ad una liquidazione in via equitativa” (cfr., in tema, Cass. civ., Sez. I, 11.8.2009, n. 18218; Cass. civ., Sez. I, 4.6.2007, n. 12929).
Sempre la Suprema Corte ha avuto modo di chiarire in materia
che:
« Anche per le persone giuridiche e le società di persone, il danno non patrimoniale, inteso come danno morale soggettivo correlato a turbamenti di carattere psicologico, in conformità alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, è da ritenere conseguenza normale della violazione del diritto di cui all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, a causa dei patemi d’animo e disagi psicologici che provoca tale lesione alle persone preposte alla gestione dell’ente o ai suoi membri, con la conseguenza che il giudice deve ritenere tale danno esistente, salvo circostanze particolari che lo escludano (cfr., fra le tante, Cass. civ., Sez. I, 10 gennaio 2008, n. 337),
E non può dubitarsi nemmeno del fatto che l’essenza del danno all’immagine, concretizzandosi in una lesione “ideale”, debba essere liquidata secondo l’apprezzamento del Giudice ai sensi dell’art. 1226 c.c.
Di qui l’esigenza dell’Ente Diocesi di Ischia di adire codesto T.A.R. al fine di ottenere una pronuncia di condanna nei confronti del comune di Casamicciola Terme e del Sindaco del medesimo Ente, quale Ufficiale di Governo, al risarcimento in proprio favore di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa della illegittima adozione del provvedimento di requisizione.
A tal proposito, si osserva:
2. L’art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 104/2010 attribuisce alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo la risoluzione delle « controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al
risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma ».
Il successivo comma 5 prevede, inoltre, la giurisdizione del giudice amministrativo relativamente alle controversie risarcitorie in materie di giurisdizione esclusiva, nelle quali « il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi ».
Il comma 2 dell’art. 30 del d.lgs. n. 104 cit., concernente le azioni di condanna in generale, ribadisce la giurisdizione del giudice amministrativo, sia di legittimità che esclusiva, in materia di responsabilità delle pubbliche amministrazioni, prevedendo che « può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall’articolo 2058 c.c., può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica ».
Non senza una certa ridondanza, il comma 6 dell’art. 30 prevede, altresì, che: « Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo ».
Il Codice del Processo Amministrativo ha, poi, finalmente superato l’annosa questione della c.d. «pregiudizialità» amministrativa.
Ed infatti, come si è visto, l’art. 7, comma 4, sancisce in modo chiaro la possibilità di proporre in via autonoma l’azione risarcitoria.
L’autonomia dell’azione risarcitoria trae ulteriore argomento dall’architettura dei commi 2 e seguenti dell’art. 30 che prevedono una diversa decorrenza del termine a seconda che l’azione per i danni sia esperita (andando a ritroso nel testo normativo) dopo l’azione di annullamento o anche in via autonoma.
Nello stesso senso è invocabile l’art. 34, comma 2, seconda parte, il quale richiama la disposizione che prevede l’azione risarcitoria come una delle eccezioni alla regola secondo la quale « il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento ».
Va da sé che, alla luce delle richiamate disposizioni codicistiche, codesto T.A.R. ben può conoscere e decidere – in via autonoma – della fondatezza della pretesa risarcitoria avanzata con la presente domanda in relazione al provvedimento di cui sopra, la cui illegittimità – lo si ripete – è stata anche accertata, seppure con riferimento al principio della soccombenza virtuale, con sentenza n. 5460/2020, passata in cosa giudicata.
Quanto, poi, all’accertamento della denunciata responsabilità, si è precisato che « In sede di accertamento della responsabilità della Pubblica Amministrazione per danno a privati, il giudice amministrativo, in conformità ai principi enunciati nella materia anche dal giudice comunitario, può affermare tale responsabilità quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato » (v., in tema, T.A.R. Lazio Roma, Sez. I, 18 febbraio 2019, n. 2191).
Nella specie, sussistono senza alcun dubbio gli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 30 del d.lgs. 104/2010 e all’art. 2043 c.c., identificabili, oltre che nel danno ingiusto patito dall’ente ricorrente e consistente nella lesione del bene della vita rappresentato dal depauperamento economico e dal pregiudizio all’immagine subito, anche nell’acclarata illegittimità del provvedimento ablatorio e, altresì, nell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione e del Sindaco, che ha posto a fondamento della ingiusta misura elementi che non erano in alcun modo riconducibili al novero dei presupposti richiesti per il ricorso al rimedio eccezionale della requisizione (v., con particolare riferimento all’elemento soggettivo, Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 2018, n. 1815).
P.Q.M.
si conclude affinché codesto T.A.R., in accoglimento della domanda spiegata con il presente ricorso, voglia condannare il comune di Casamicciola Terme e il Sindaco del medesimo comune, quale Ufficiale di Governo, al risarcimento, in favore dell’ente ricorrente, di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa dell’adozione dell’illegittimo provvedimento di requisizione, che si quantificano in € 92.270,83 per il danno patrimoniale, nel mentre, con specifico riferimento alla lesione del diritto di immagine e, quindi, al danno non patrimoniale, in quella diversa somma che potrà essere stabilita in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c.”